“Nel mare magnum delle riforme” si rischia di annegare

Editoriale di Anna Armone

Direttore Responsabile

Come definire un momento politico nel quale il decisionismo viene camuffato dal perseguimento di un fantasmagorico interesse pubblico? E come giudicare l’emanazione continua di provvedimenti che riguardano il sistema scolastico e intervengono su aspetti diversi, dal sistema organizzativo ministeriale alla regolazione - in pratica è così - della libertà professionale dei docenti? Ci riferiamo, in particolare, alle modifiche apportate al DPCM 208/2023 relativamente al nuovo ruolo che gli Uffici scolastici regionali dovrebbero assumere nell’ambito dell’attività negoziale delle scuole e alla regolazione del “peso” dei compiti a scuola. Due ambiti differenti, uno prettamente giuridico organizzativo, l’altro fortemente ideologico. Senza contare il ddl 192 che richiameremo.

Dov’è finita la partecipazione alle decisioni politiche nata dalle ceneri del ’68? Perché sì, si tratta proprio della negazione del concetto di partecipazione il modus procedendi di tutti i governi in merito alle riforme dell’istruzione. Partecipazione necessaria, a maggior ragione in un Paese come il nostro nel quale le leggi appartengono al legislatore di quel momento, non al Paese. Ed è per questo motivo che la scuola non trova pace; da un Governo all’altro, ogni Ministro crede di risolvere i problemi della scuola smontando il sistema a pezzi, accavallando norme a norme, perdendosi sempre di più la logica del sistema.

Abbiamo posto nel 1990 le basi per un sistema amministrativo partecipato, principio rafforzato dalla legge Bassanini e via via sviluppatosi nei principi ma non nei fatti. Oggi parliamo di “cittadinanza attiva” nei grandi progetti governativi e nei piccoli progetti della scuola, ma è parola vuota se non si creano concretamente le condizioni della partecipazione. Attenzione, partecipazione non codecisione.

Relativamente alla scuola, dove la partecipazione è in bella mostra dal 1974, solo nel 1990 ci si riunì per definire un pensiero comune. Ma come al solito le parole dei grandi, Cassese in primis, sono state utilizzate solo come spunto, niente di più. Su quelle parole è stato costruito il caos dell’autonomia.

È necessario ridefinire il quadro, anzi, il “pensiero” del Paese sulla scuola. A chi appartiene oggi l’idea di scuola? A parole ogni Governo riempie questa idea con frasi ad effetto, rifacendosi ai principi costituzionali dell’uguaglianza sostanziale, dell’inclusione ecc. Al massimo si costruisce un modello informativo che non è partecipazione perché non c’è interlocuzione. E tutto questo è un fumus senza impatto perché la scuola, oggi, vive su fondamenti incoerenti e così farraginosi. Un’architettura unica non solo in Europa, ma nel mondo, sovrappone l’autonomia al centralismo imperante (un po’ com’è accaduto con il regionalismo), non definisce in modo chiaro e definitivo (e nel definitivo ci mettiamo la condivisione del Paese) il sistema decisionale interno per eliminare le contraddizioni tra l’assetto partecipativo emergente dal d.lgs. 297/1994 e la funzione dirigenziale. Ma per realizzare ciò non basta demolire gli organi collegiali e aumentare i poteri dirigenziali. Prima ancora bisogna riflettere sull’idea di scuola, come si fece negli anni ’90 quando si elaborò il modello di scuola partecipata, miseramente fallito. Progetto fallito allora perché quel modello si inseriva in un sistema amministrativo che non si basava certamente sul principio di partecipazione, ma fortemente burocratico e verticistico.

La partecipazione è un processo e non di tempi brevi, mediante il quale con il crescere della coscienza e della responsabilità civile e democratica l’utente, ciascun utente, prende atto del servizio a cui ha diritto e trova nei canali della trasparenza i modi e i criteri perché l’ente possa erogarlo al meglio delle sue possibilità organizzative amministrative e finanziarie (Maurizio Tiriticco al quale mando un grande abbraccio lassù).

Il 30 aprile si è concluso il dibattito in commissione Senato del DL 1192, inserito nell’azione di semplificazione normativa del Governo il quale prevede che lo stesso si impegna proprio come previsto sul piano europeo e quello nazionale a semplificare e ridurre la burocrazia.

Nei documenti illustrativi del disegno di legge viene in evidenza come non ci sia più coerenza tra le disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione a seguito dei numerosi interventi di riforma che riguardano anche il pubblico impiego. Si registra antinomia giuridica dovuta al mancato coordinamento con gli interventi anche d’urgenza che si sono succeduti nel tempo a cui non è seguito un’armonizzazione della disciplina. In particolare, il testo unico non è in larga parte allineato né con l’introduzione dell’autonomia, a cui è conseguito un nuovo assetto istituzionale ordinamentale amministrativo, né con la ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001.

L’articolo 8 reca la delega al Governo per la semplificazione, il riordino e il riassetto delle disposizioni legislative in materia di istruzione. Sono indicati i principi e criteri direttivi specifici della delega e la procedura di adozione dei relativi decreti legislativi. Sono demandate al Governo sia l’adozione di unico regolamento governativo di esecuzione e di attuazione dei decreti legislativi attuativi della delega, sia la riunificazione in un testo unico delle disposizioni dei regolamenti ministeriali e interministeriali vigenti relativi alle materie in oggetto.

Il comma 1 dell’art. 8 delega il Governo ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del presente disegno di legge, uno o più decreti legislativi per la semplificazione, il riordino e il riassetto delle disposizioni legislative nelle materie di competenza del Ministero dell’istruzione e del merito, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 2 del disegno di legge in esame, nonché dei princìpi e criteri direttivi specifici indicati alle lettere a)-e). In particolare, nell’attuazione della delega dovrà provvedersi a:

a) unificazione e razionalizzazione delle discipline di rango primario afferenti alle materie di competenza del Ministero dell’istruzione e del merito in un testo unico delle disposizioni legislative;

b) riassetto della normativa in materia di personale scolastico, anche mediante aggiornamento, accorpamento o soppressione di adempimenti e procedure ritenuti non più utili, nonché prevedendo interventi di deflazione del contenzioso in materia;

c) riassetto, anche mediante aggiornamento, accorpamento o soppressione, degli adempimenti amministrativi delle scuole;

d) riordino e riassetto degli organi consultivi del Ministero dell’istruzione e del merito nonché razionalizzazione e concentrazione dei poteri di vigilanza sugli enti pubblici del Servizio nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione;

e) fermo restando il principio dell’autonomia scolastica, revisione della disciplina degli organi collegiali della scuola, in modo da definirne competenze e responsabilità, eliminando duplicazioni e sovrapposizione di funzioni, nonché ridefinendone il rapporto con il ruolo, le competenze e le responsabilità dei dirigenti scolastici, come disciplinati dalla normativa vigente.

Si tratta, in fondo, una delega in bianco al Governo in materia di istruzione, senza la definizione di principi e criteri direttivi ben definiti. Peraltro, tale norma- tendente ad accentrare la potestà decisionale in capo al Governo - risulta contraddittoria con i tentativi, connessi all’autonomia differenziata, di devolvere alle regioni la competenza anche in materia di norme generali sull’istruzione.

Come ha ritenuto in sede di Commissione D’Elia, interventi normativi di tale portata devono essere condotti attraverso l’esame di disegni di legge o, quantomeno, con l’individuazione di specifici principi di delega. Con particolare riguardo alle disposizioni riferite al settore dell’istruzione si affida al Governo un riordino complessivo dell’intera materia, sì da ricomprendere la disciplina del personale scolastico, il riassetto degli adempimenti amministrativi delle scuole, degli organi consultivi e dei poteri di vigilanza del Ministero, nonché la revisione della disciplina degli organi collegiali della scuola. Peraltro, nell’ambito dei principi di delega in materia di disciplina del personale scolastico manca persino il riferimento all’esigenza di rispettare l’autonomia della contrattazione collettiva nazionale.

Un disegno davvero corposo, mai riuscito ai precedenti governi. Ma proprio perché corposo non può essere affrontato con il sistema della legge delega e dei successivi decreti legislativi.

E veniamo ai contributi per questo numero della Rivista. Francesco Nuzzaci analizza uno dei presupposti più importanti per un’efficace valutazione del dirigente scolastico, la revisione degli organi collegiali di scuola. La discrasia tra l’originario assetto emergente dal d.lgs. 297/1994 e la funzione dirigenziale è evidente, dovuta all’incoerenza tra le due regolazioni. L’autore analizza alcuni passaggi decisionali dell’istituzione scolastica rappresentativi di tale incoerenza e della necessità di un nuovo equilibrio. Come afferma Nuzzaci “Fondamentalmente, si tratta - nel senso che occorrerebbe - circoscrivere i poteri decisionali del Collegio dei docenti e del Consiglio di classe agli aspetti tecnici della prestazione istituzionale - l’insegnamento e tutto ciò che vi è strettamente implicato - e quelli del Consiglio d’istituto all’espressione di pareri e alla formulazione di proposte”.

Pasquale Annese approfondisce l’attività negoziale delle istituzioni scolastiche alla luce del d.lgs. 36/2023 e del d.i. 129/2018. In particolare, analizza il ruolo del dirigente e del direttore sga relativamente all’esercizio della funzione di Rup e delle altre funzioni connesse all’all’attività negoziale. A completamento dell’analisi dei ruoli l’autore conclude richiamando il ruolo del Consiglio di istituto nell’attività deliberativa in materia e, in particolare, regolamentare.

Lorenzo Pianfetti, dopo un’interessante introduzione che richiama la visione dell’Unione europea in materia di istruzione, fa una disamina puntuale della normativa sulla valutazione degli apprendimenti nella scuola secondaria di primo e secondo grado, riportando, in modo puntuale, gli orientamenti giurisprudenziali.

Giancarlo Sacchi, dopo aver ricostruito il quadro della licealità e della scuola professionale, apre lo scenario attuale delle riforme che, partendo dal Governo Draghi, sotto l’egida del PNRR, sta ridisegnando l’intero panorama. Secondo l’autore la spinta del PNRR è stata dunque decisiva per una modifica dell’ordinamento già matura da tempo, sia sul versante dello sviluppo formativo dei giovani, sia su quello delle attese del mercato del lavoro, sia per ridare equilibrio ad un sistema che integri gli istituti statali con quelli regionali e la scuola secondaria con l’istruzione terziaria di carattere soprattutto professionalizzante, ma che faciliti anche i rapporti con l’università.

Francesco Baccolini affronta il tema del bullismo e cyberbullismo, approfondendo la qualificazione giuridica del fenomeno e gli strumenti di tutela anche relativamente alla violazione del diritto alla privacy. L’analisi è puntuale e approfondita, in particolare relativamente all’imputabilità del minore e alle strategie di intervento multilivello. L’ultima parte del saggio è dedicata all’inquadramento delle fattispecie incriminatrici delle condotte di sopraffazione.

Claudia Califano propone una dettagliata illustrazione di uno strumento di grande valore formativo per la scuola, il debate. Come afferma l’autrice il contributo si propone di esaminare il Debate come metodologia didattica innovativa, considerandone l’origine, l’evoluzione, gli aspetti metodologici, i principali format con i rispettivi protocolli, le applicazioni pratiche nel contesto scolastico italiano e le prospettive di sviluppo futuro, anche rispetto ai software di intelligenza artificiale. Particolare attenzione viene dedicata, inoltre, all’intersezione tra questa pratica pedagogica e le competenze richieste dall’era digitale, evidenziando come il dibattito strutturato possa rappresentare un ponte efficace tra tradizione educativa e innovazione didattica, nell’interazione tra competenze umane e artificiali.

Vanna Monducci, partendo dal decreto del MIM n.45/2025, fa una approfondita digressione sul sistema di reclutamento e sviluppo della carriera docente in Francia. Consigliando di leggere il saggio per la sua valenza comparativa, ricordiamo che il sistema francese prevede, come conclude l’autrice, azioni strategiche ad ampio raggio, che vanno dall’accesso alla professione docente agli strumenti tecnici e didattici di supporto al miglioramento del sistema formativo. Contrairement à l’Italie!

Federica Marotta nel suo osservatorio giurisprudenziale commenta la sentenza n. 1492/2018 relativa a danno da mancata assunzione. La sentenza in esame apre importanti prospettive per il futuro della responsabilità amministrativa. In primo luogo, essa conferma la tendenza della giurisprudenza a rafforzare la tutela dei diritti dei cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione, superando interpretazioni formali che rischiavano di vanificare la protezione sostanziale dei diritti. In secondo luogo, la pronuncia evidenzia la necessità di un approccio integrato al diritto amministrativo e del lavoro, che tenga conto delle specificità di ciascun settore senza perdere di vista l’obiettivo comune di garantire una tutela efficace e tempestiva ai soggetti coinvolti.

Vincenzo Palermo, nell’angolo della critica cinematografica, recensisce tre film con sfondo educativo. Il primo film è “Le assaggiatrici” di Silvio Soldini, ambientato nel periodo nazista che esalta il coraggio di sei donne costrette ad assaggiare i piatti del führer per verificare che non siano avvelenati. Il secondo film “Noi e loro” di Delphine Coulin e Muriel Coulin narra la storia di Fus, il più piccolo dei figli del lavoratore progressista Pierre, trascinato da un gruppo di estrema destra che porterà il ragazzo a non essere più in grado di riconoscere il bene dal male. Il terzo film “Il ragazzo dai pantaloni rosa”, di Margherita Ferri, narra il difficile percorso di riconoscimento sentimentale e sessuale di un ragazzo quindicenne suicidatosi dopo i sistematici atti di bullismo contro di lui. I temi del bullismo, del cyberbullismo e dell’omofobia rendono il film di grande interesse educativo.

Chiudiamo con Le recensioni librarie di Giuliana Costantini. Il primo libro di Franco Cardiniè “Come Praga divenne magica. Il Medioevo in una capitale europea”, Neri Pozza, 2024. Praga nel Medioevo è già una città ricca di fascino e atmosfere sognanti, ovattate e sfuggenti. Ancora oggi, dal Ponte Carlo al celebre orologio a carillon della città vecchia; dall’imperatore Rodolfo II “l’alchimista” al suo pittore di corte, l’Arcimboldo; dalla leggenda del Golem al vecchio cimitero ebraico, si può intraprendere uno straordinario viaggio alla radice di luoghi divenuti mitici. La città dove miti e leggende invitano a seguire le orme di quelle creature mitologiche che, da sempre, creano l’atmosfera unica della città. Una guida, insomma, una ricostruzione storica per accompagnare un viaggio a Praga. Il secondo libro è di Cristina Frascá “L’ora di felicitá”, Garzanti, 2024. È un libro scritto da un’insegnante di lettere che si fa carico non solo della responsabilità dell’insegnare, ma anche dei problemi dei propri studenti. Ma è proprio da essi, quelli a cui pensava di dover insegnare tutto, che impara le lezioni più preziose. Il terzo libro, Giuseppe Melis “Benvenuti a Internet, la città virtuale dove tutto è permesso... o quasi”, è una guida essenziale che accompagna i giovani esploratori nei loro primi passi online. Attraverso un linguaggio semplice e illustrazioni accattivanti in stile fumetto, il libro affronta temi fondamentali per una navigazione sicura e consapevole.

Buona estate a tutti!