“Una riforma annunciata: la nuova responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici”
Editoriale di Anna Armone
Direttore Responsabile
Un inizio d’anno colpevole di tragedie e disastri ambientali che hanno coinvolto tutti noi cittadini facendo luce su aspetti della realtà che non escludono nessuno.
Nel mondo legislativo la legge n. 1 del 2026 riguarda le modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni, nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale. Il dibattito su questa riforma è in corso sin dal 2020 quando il Decreto Semplificazione introdusse la limitazione della responsabilità amministrativa al dolo e alla colpa grave solo omissiva. Già quella disposizione fu oggetto di ricorso alla Corte costituzionale che, con la sentenza 132/2025, ha messo le basi legittimanti della nuova legge n. 1/2026. La Corte, chiamata a giudicare della legittimità costituzionale della menzionata scelta legislativa, in una decisione che costituisce la testata d’angolo della sua giurisprudenza nella materia, ha chiarito che già i relativi lavori preparatori evidenziavano «l’intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa» (sentenza n. 371 del 1998).
Pertanto, «nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione risponde [...] alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo» (così, la citata sentenza n. 371 del 1998).
In questa prospettiva va inquadrata la disciplina della responsabilità amministrativa in generale e del suo elemento soggettivo in particolare, e tale ottica è stata in seguito più volte ribadita (sentenze n. 203 del 2022 e n. 355 del 2010). Essa, dunque, si sostanzia nella scelta della ripartizione del rischio dell’attività tra l’apparato e l’agente pubblico, al fine di trovare un giusto punto di equilibrio.
L’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1, della legge n. 1/2026 ha inserito la definizione di colpa grave, in una logica di tipizzazione, statuendo innanzitutto che «Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento».
Sempre in relazione alla colpa grave, la disposizione richiamata ha precisato, in positivo, che «Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza» e in negativo che «Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».
La modifica in esame definisce quale colpa grave:
la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili,
il travisamento del fatto,
l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento,
la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento,
stabilisce che, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, debba tenersi conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza,
esclude che possa configurarsi una colpa grave a fronte della violazione o dell’omissione determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.
È stata mantenuta durante l’esame alla Camera la previsione di cui al numero 7) dell’articolo 1, comma 1, lettera a), ove si introduce l’obbligo di copertura assicurativa in capo a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, da assolvere mediante stipula di una assicurazione prima dell’assunzione dell’incarico a copertura degli (eventuali) danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave (nuovo comma 4-bis dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994).
Durante l’esame alla Camera è stato specificato che, nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’assicurazione è litisconsorte necessario.
Ai sensi del successivo n. 1.1., l’art. 1, comma 1, terzo periodo, della L. n. 20/1994, è così modificato: «In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità ovvero dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo».
La L. n. 1/2026 ha escluso del tutto la responsabilità per colpa grave, non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria. In questi casi, la responsabilità è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.
L’art. 1, comma 1, lett. a), n. 3, della legge in commento ha integrato l’art. 1 della L. n. 20/1994 con ulteriori previsioni in materia di c.d. potere riduttivo, ossia della facoltà riconosciuta al giudice contabile di procedere a una riduzione proporzionale dell’addebito risarcitorio in relazione alle caratteristiche oggettive e soggettive della fattispecie concreta.
In virtù del comma 1-octies, aggiunto sempre dalla L. n. 1/2026, «Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio».
L’art. 1, comma 1, lett. a), n. 7, della L. n. 1/2026, ha introdotto l’obbligo di copertura assicurativa in capo a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, da assolvere mediante stipula di una assicurazione prima dell’assunzione dell’incarico a copertura degli (eventuali) danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave.
Per comprendere quale platea riguarda la nuova norma occorre chiedersi prioritariamente cos’è la gestione di risorse pubbliche: gestione strategica, finanziaria, tecnica e amministrativa delle risorse (umane, economiche, strumentali) di un ufficio, con l’obiettivo di attuare le politiche pubbliche, garantire l’efficienza dei servizi e il raggiungimento degli obiettivi, esercitando autonomi poteri di spesa e organizzazione e rispondendo direttamente dei risultati.
Di conseguenza i soggetti sono: il dirigente scolastico, il Direttore sga, il collaboratore del dirigente con delega alla gestione del personale o finanziaria ad hoc, ed eventuali altre figure con delega di funzioni o attribuzioni in proprio (es. i sub consegnatari).
E veniamo al contenuto di questo numero.
Riccardo Lancellotti affronta la tematica delle sanzioni disciplinari e valutazione del comportamento degli alunni, focalizzando la prima parte, presente su questo numero, sulle sanzioni disciplinari per gli alunni alla luce della legge n. 150/2024 e del D.P.R. n. 134/2025. Il contenuto è ricco di riflessioni pedagogiche ed educative, calate nell’illustrazione della normativa che non assume il ruolo di direttrice nella trattazione, ma è correttamente inquadrata nella giusta dimensione di strumento per finalità che non sono formali ma realizzative della funzione sociale della scuola. Colpisce la riflessione dell’autore sul concetto di responsabilità “La responsabilità è un costrutto psicologico, diverso dall’imputabilità, che è un costrutto giuridico-penalistico che riguarda solo i soggetti che hanno compiuto il 18° anno di età e i soggetti tra il 14° e il 18°, in quest’ultimo caso se ritenuti dal giudice, in base al livello di maturazione psicosociale, capaci di intendere e di volere...”.
Giancarlo Sacchi fa un’analisi approfondita delle indicazioni nazionali per il primo ciclo. Ricostruisce il quadro pedagogico e organizzativo richiamando i bisogni formativi dei bambini alla luce dei cambiamenti sociali del nostro Paese. La parte centrale è dedicata al primato delle discipline, analizzandone i singoli contenuti. Nelle conclusioni l’autore si chiede se sono troppi gli stimoli e troppo poco il tempo per soffermarsi e ragionare e cogliere il collegamento tra i contenuti proposti e le problematiche della vita reale.
Maurizia Maiano partendo dai dati recenti provenienti dalla Germania e dall’Italia analizza la deriva del bullismo all’incontrario (o bullismo verso i docenti) non solo come un problema di ordine pubblico, ma come una profonda crisi della funzione simbolica dell’autorità. Entrambi i paesi soffrono di una lacuna normativa: non esiste una legge specifica per il bullismo “all’incontrario”. In Italia Il bullismo è normato principalmente per la tutela dei minori (Legge 71/2017). Verso i docenti si ricorre a reati ordinari (diffamazione, minaccia, stalking). La scuola italiana tende a leggerlo come una disfunzione educativa. In Germania il sistema è decentralizzato (Länder). Si preferisce un approccio pedagogico-preventivo (come il metodo Olweus) piuttosto che sanzionatorio, inquadrando il fenomeno come una violazione dell’ordine istituzionale. L’autrice approfondisce il tema con riflessioni sociologiche e filosofiche, citando Hanna Arendt, Massimo Recalcati, e l’Etnometodologia di Garfinkel. Materiale necessario per tutti, docenti, dirigenti, studenti.
Francesco Baccolini ricostruisce l’istituto del whistleblowing, introdotto in Italia con l’art. 54-bis del T.U. Pubblico Impiego e recentemente regolamentato dal D.Lgs. 24/2023, meccanismo che tutela chi segnala illeciti o violazioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità di enti pubblici e privati. La normativa garantisce la riservatezza del segnalante, vieta le ritorsioni e prevede misure di supporto. L’autore fa una disamina approfondita degli aspetti soggettivi e dei canali di segnalazione. Nel contesto scolastico, il Direttore Generale dell’Ufficio Scolastico Regionale è il responsabile delle segnalazioni, supportato da piattaforme informatiche dedicate.
Vanna Monducci affronta il tema delle micro-credenziali, pillole di formazione che l’Unione Europea vuole utilizzare per permettere a lavoratori e studenti di aggiornare costantemente il proprio profilo professionale (apprendimento permanente o lifelong learning) in risposta ai rapidi cambiamenti del mercato del lavoro. L’autrice ricostruisce l’esegesi di tale modello formativo e illustra il dibattito in corso. Di grande interesse il collegamento, anzi le ricadute sul mondo del lavoro particolarmente attento all’aspetto utilitaristico di tale strumento. L’obiettivo dell’Unione Europea è creare un sistema in cui queste “pillole di formazione” possano essere riconosciute ovunque, permettendo a lavoratori e studenti di aggiornare costantemente il proprio profilo professionale (apprendimento permanente o lifelong learning) in risposta ai rapidi cambiamenti del mercato del lavoro.
Giuseppe Zavettieri ripropone un tema sempre attuale: il tema della comunicazione istituzionale, con focus sul compito dirigenziale di gestione dei processi. L’autore propone una regolamentazione che trae origine dalla l. 150/2000 ma conserva, in ogni caso la natura giuridica di regolamento interno e non fonte giuridica. Un ulteriore riflessione riguarda l’uso dell’IA con le implicazioni di trasparenza e Privacy.
Francesco Nuzzaci affronta un tema di grande attualità, la nuova regolazione della responsabilità amministrativa per i soggetti incaricati della gestione di risorse pubbliche. La riforma è da ascrivere alla legge n. 1/2026 che ha modificato la legge n. 20/1994. Si tratta di un tema ancora al vaglio della dottrina e giurisprudenza per le implicazioni che avrà sul potere risarcitorio della PA nei casi di danno erariale. Ulteriore riflessione va fatta sull’obbligo assicurativo da parte dei soggetti su citati.
Federica Marotta, nell’osservatorio giurisprudenziale da lei curato, analizza il regime dei permessi per motivi personali nel comparto scuola alla luce dell’ordinanza della Corte di Cassazione n. 12991 del 13 maggio 2024, collocandola nel quadro della normativa contrattuale e dei principi generali dell’ordinamento. Dopo una ricostruzione sistematica dell’art. 15 del CCNL Istruzione e Ricerca e dell’istituto dell’autocertificazione ex D.P.R. n. 445/2000, il contributo esamina criticamente il passaggio motivazionale dell’ordinanza che attribuisce al dirigente scolastico un potere di valutazione dell’”opportunità” del permesso, evidenziandone le ambiguità applicative e i potenziali effetti distorsivi. L’analisi mette in luce il rischio di un ampliamento improprio della discrezionalità dirigenziale, suscettibile di generare prassi disomogenee, compressioni della sfera privata del lavoratore e un incremento del contenzioso, specie in un comparto già caratterizzato da strumenti di conciliazione significativa mente più limitati rispetto ad altri settori del pubblico impiego.
Giuliana Costantini recensisce tre libri, il primo dei quali è Ero un bullo. La vera storia di Daniel Zaccaro, di Andrea Franzoso, autore impegnato nella prevenzione e contrasto al bullismo. Il libro è la sua storia di rabbia e riscatto, manifestazione di impegno e possibilità reali. Accanto al testo vi è un graphic novel a cura di Paolo Gallina e Stefano Ascari, tratto da “Ero un bullo”, trasposizione immediata e leggera adatta ai giovanissimi.
Il secondo libro di Tommaso Braccini Avventure e disavventure dei classici, è un romanzo d’indagine sulle avventure e disavventura dei grandi classici, proprio di papiri e libri, oggi custoditi nelle grandi biblioteche italiane. Sono vicende spesso sorprendenti, movimentate, quasi incredibili delle opere che ci sono arrivate (o, in qualche caso, non ci sono arrivate) dell’antichità greca e romana.
Il terzo libro Congiuntivi sbagliati di Chiara De Silva è un romanzo dinamico e spiritoso sul trash, sul dialetto e sull’arte popolare. La storia è ambientata tra le case di tufo dei rioni, e ruota intorno alla ricerca di un equilibrio nella precarietà di un Sud costretto a vivere sotto le dure leggi della camorra.
Vincenzo Palermo recensisce tre film recenti. Avatar - Fuoco e cenere, Regia: James Cameron, terzo capitolo della saga fantascientifica. Il film riprende la storia poco dopo gli eventi de La via dell’acqua, approfondendo il dolore della famiglia Sully per la perdita di Neteyam. Da vedere perché: James Cameron riflette, attraverso una titanica utopia, sul futuro dell’umanità e sui nuovi orizzonti dell’esperienza cinematografica, tra CGI e 3D immersivo.
Il secondo film, Una ragazza brillante (Diamant Brut) è un film drammatico francese del 2024, diretto da Agathe Riedingere presentato in concorso al Festival di Cannes. La storia narra di Liane, una diciannovenne che vive a Fréjus, nel sud della Francia, con la madre e la sorella minore. Ossessionata dall’estetica dei social media e dal desiderio di fama, Liane vede nel reality show ”Miracle Island” l’unica via di fuga dalla sua realtà precaria. Da vedere perché: Il film offre spunti di riflessione sul mondo dell’ipovedenza sociale in un contesto in cui le relazioni e l’affermazione personale passano attraverso la galleria espositiva, senza contenuto e senza controllo dei social.
Il terzo film, Orfeo, Regia: Virgilio Villoresi racconta la storia di Orfeo, un giovane pianista solitario che si innamora di Eura. Quando lei scompare misteriosamente, Orfeo la segue attraverso una porta su via Saterna, entrando in un aldilà visionario e onirico popolato da creature magiche e misteriose. Da vedere perché: riporta in auge il cinema delle vecchie illusioni, dello spettacolo analogico e della farsa surreale, ricreando una fucina miracolosa.
